Текст произведения
(PDF):
Читать
Скачать
Введение В настоящее время органы власти должны тщательно анализировать бюджетные поступления, искать источники новых доходов и стремиться к последовательному развитию. Значительная часть инвестиционных проектов, осуществляемых органами власти, финансируется в основном за счет собственных средств. Другим, все еще недостаточно оцененным методом поддержки бюджета является государственно-частное партнерство (ГЧП). В дополнение к классической концепции ГЧП появилась концепция гибридных проектов ГЧП. Гибридная модель ГЧП представляет собой комбинацию структуры ГЧП с региональными фондами (или с резервным фондом страны) для финансирования определенного элемента инфраструктуры. В гибридных проектах денежные средства могут быть объединены в рамках одного контракта или в определенной части инвестиционного проекта государственного сектора, которые могут финансироваться из бюджета, в то время как частный партнер финансирует строительство оставшейся части инвестиционных проектов, а затем управляет всем инвестиционным проектом. В современной России обсуждается новая для российского общества проблема затратного характера и издержек в связи с исполнением уголовного наказания. Учитывая неблагоприятную динамику рецидивной преступности, можно спрогнозировать запрос на строительство новых пенитенциарных учреждений и альтернативных способов создания условий труда для осужденных с целью внедрения новых ресоциализированных механизмов воздействия. При этом в непростой экономической ситуации неизбежно будет обсуждаться вопрос о применении инструментов ГЧП в уголовно-исполнительной системе (УИС). Вопросы о роли государства в экономике, границах его вмешательства, об аспектах взаимовлияния государственного сектора и субъектов рынка освещены в фундаментальных трудах всемирно известных исследователей: Дж. М. Кейнса [1], В. И. Ленина [2], Л. фон Мизеса [3], А. Смита [4], Ф. А. Хайека [5]. Эволюция научных подходов отечественных исследователей к вопросам применения ГЧП с целью обеспечения экономической безопасности проектов связана с разработкой методов внедрения механизмов ГЧП в хозяйственную жизнь страны и повышения ее устойчивого развития. Предлагаемые В. Г. Варнавским методологические подходы к изучению экономических взаимоотношений власти, бизнеса и общества способствовали выполнению программ и проектов ГЧП в России [6]. О. П. Мамченко, И. А. Долженко рассматривают ГЧП как эффективную модель управления экономикой, которая позволяет, с одной стороны, сократить и оптимизировать расходы бюджета, с другой - повысить качество исполнения проекта и предоставляемых впоследствии на его базе общественных услуг [7]. С позиции Д. М. Амунца проекты ГЧП являются специфическим экономическим и правовым механизмом с применением различных видов, форм взаимодействия государства и частного сектора в сфере экономики, основополагающей чертой которого является сбалансированность интересов, прав, обязательств сторон в процессе его реализации [8]. К числу исследователей, занимающихся вопросами взаимодействия государственной и экономической сфер, изучением отдельных аспектов отношений власти и бизнеса, следует отнести О. А. Ибрагимова [9], М. Н. Козина [10], Л. И. Абалкина [11], А. Ю. Зудина [12], В. A. Кабашкина и Н. С. Кошарец [13], Н. С. Матвееву [14], А. В. Родионова [15], В. Ф. Уколова [16]. Выявление основных проблем, перспектив осуществления проектов ГЧП, а также формирование методического аппарата оценки эффективности привлечения инвестиций для реализации перспективных направлений развития данного института в экономику страны и послужило главной целью исследования. Поставленная цель определила задачи исследования: рассмотрение подходов к функционированию проектов ГЧП; определение условий и потенциальных эффектов реализации проектов ГЧП; рассмотрение проблемных вопросов при организации проектов ГЧП. Информационную базу исследования составили статистические и аналитические материалы, официальные сайты международных и региональных органов государственной власти, а также материалы монографических и коллективных работ, научно-практических конференций, публикаций в открытой периодической печати. Основная часть Многие западные страны, столкнувшиеся с бюджетными ограничениями, начали создавать жизненно важные инфраструктуры, направленные на улучшение условий жизни населения, с новой моделью, в которой частный сектор берет на себя значительную ответственность за управление и ведение бизнеса. Гибридные проекты используются во многих сферах деятельности: строительство дорог, переработка отходов, туризм, строительство и обслуживание больниц и школ. Во всем мире формула ГЧП инвестиционного проекта уже много лет считается исключительно выгодной. Совместные проекты позволяют повысить эффективность государственных услуг за счет снижения рисков и использования опыта частного сектора [17]. В странах Евросоюза (ЕС) в общем плане под ГЧП понимаются «формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг». В отдельных странах ЕС существуют свои определения ГЧП. Так, в Великобритании, где ГЧП получило самое широкое распространение, под ГЧП понимается форма хозяйствования, которая определяется как ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны [18]. В Российской Федерации принят Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ГЧП), в котором под ГЧП понимается «…юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Наиболее распространенным препятствием, с которым сталкивается ГЧП, является ненадлежащая подготовка инвестиционного проекта по причине недостаточных знаний и опыта. Последнее, в свою очередь, является результатом невозможности получить доступ к достоверной информации и консультациям, связанным с ГЧП. Завышенные ожидания государственных структур по отношению к частным партнерам, негибкость в переговорах, неправильное распределение рисков и задач между субъектами являются факторами, которые очень часто способствуют закрытию проекта. Кроме того, неправильно подходить к ГЧП как к государственному заказу государственным сектором. ГЧП - это долгосрочный контракт между государственным и частным секторами об их сотрудничестве до истечения срока его действия. Кроме того, государственные структуры обязаны постоянно контролировать положения контракта о ГЧП со стороны частного партнера [19]. Ранее не существовало нормативных правовых актов, которые сделали бы возможным сотрудничество между государственным и местным сектором и частными предпринимателями. Однако принятие Закона о ГЧП упростило реализацию инвестиционных проектов с применением инструментов ГЧП. Кроме того, Закон о ГЧП определил, что разрешено заключать долгосрочные обязательства в рамках ГЧП как на уровне федерации, так и на региональном уровне. Механизмы, обеспечивающие финансирование таких проектов, отсутствовали, а также существовал риск объявления обязательств, заключенных по проектам ГЧП, выходящим за рамки чьей-либо компетенции. Формула ГЧП привлекательна для деятельности региональных органов власти, поскольку она может решить бюджетные проблемы органов власти и предложить альтернативное решение для финансирования инвестиционного проекта. В формуле ГЧП финансирование проекта может быть распределено на многие годы и не требует значительных денежных затрат на дорогостоящие инвестиционные проекты в течение короткого периода [20]. Формула инвестиционного проекта ГЧП характеризуется его долгосрочным сотрудничеством, распределением задач, прибыли, рисков. Использование механизма ГЧП в Российской Федерации позволяет извлекать значительную выгоду из инвестиционных проектов и предоставления услуг. Гибридная модель ГЧП - это модель, которая может оказаться особенно эффективной и которая представляет собой комбинацию нескольких источников финансирования проекта: 1) государственные средства, например, из бюджета местного самоуправления; 2) частные средства от частного партнера; 3) совместное финансирование или субсидии. Проекты, интегрирующие модель ГЧП, совместное финансирование или субсидии подпадают под действие нормативно-правовых актов о ГЧП. С одной стороны, такие проекты готовятся и реализуются в соответствии с Законом о ГЧП, с другой стороны, они должны соблюдать правила планирования и урегулирования расходов, определенные для государственной программы, совместно финансируемой из бюджета. Хотя гибридные проекты ГЧП нелегко реализовать, они уже много лет используются в государствах - членах ЕС, однако масштабы их использования были довольно ограниченными. Типовые примеры таких проектов включают в себя кольцевую дорогу в Афинах, водоочистную станцию близ Дублина (Ирландия) или железнодорожное сообщение между Францией и Испанией [21]. Опыт стран - участниц Европейского союза показывает, что с помощью модели ГЧП может быть достигнуто эффективное сотрудничество государственного и частного секторов. Все страны - бенефициары, разнообразные фонды и структурные фонды в государствах - членах ЕС (Греция, Ирландия, Португалия и Испания) получили и приняли концепцию ГЧП с хорошим результатом. Материалы и методы Европейский экспертный центр ГЧП, созданный Европейской комиссией, Европейским инвестиционным банком и государствами - членами ЕС, выявил всего 49 гибридных проектов ГЧП в Европе, и, что интересно, целых 14 из них реализуются или готовятся в Польше [17]. Однако гибридное ГЧП не может рассматриваться как решение для всех запланированных структурных инвестиционных проектов, хотя ГЧП и гибридные проекты на сегодняшний день - это эффективный метод финансирования инфраструктурных проектов. Такая структура финансирования может быть использована в случае инвестиционных проектов, требующих значительных финансовых вложений из источников, не схожих с финансированием из регионального бюджета. В европейских странах субсидируемый проект ГЧП приводит к выполнению государственных задач, которые в противном случае не принесли бы никакой выгоды. Субсидия ограничивает финансовые затраты частного партнера, уменьшая его потребность во внешнем финансировании инвестиционного проекта. В случае с гибридными проектами привлечение частного партнера повышает показатель экономической эффективности проекта. В свою очередь, участие государственных органов власти играет важную роль в повышении кредитоспособности проекта. Кроме того, поддержка государственных органов власти может обеспечивать оплату первоначальных затрат на исследования проекта и предоставление институциональной поддержки Рассмотрим потенциальные выгоды и существующие проблемы от реализации проекта со смешанной формулой (табл). Таблица Потенциальные выгоды и существующие проблемы от реализации проекта со смешанной формулой Потенциальные выгоды Потенциальные недостатки Аккумулирование большого потока денежных средств Оптимизация конструкции и эксплуатации при строительстве объекта Передача рисков Увеличение инвестиций в общественную инфраструктуру Повышение бюджетной, финансовой определенности Политическое преимущество Рост и стабильность частного сектора Софинансирование со стороны частного сектора в качестве ограничения бюджетных обязательств в сочетании со стимулированием развития инфраструктуры Более высокое качество предоставляемых услуг Снижение эксплуатационных расходов в результате подхода «полный жизненный цикл проекта» Эффективное использование субсидий Обычно более быстрое завершение инвестиционного этапа Более высокая стоимость проекта Снижение конкурентоспособности Отсутствие потенциала Жесткие, гибкие, долгосрочные контракты Двойное налогообложение Меньшая подотчетность, прозрачность Потребность в потенциале и навыках государственного сектора, которые могут быть недоступны Потеря демократического контроля, потенциальная негативная общественная реакция на прибыль Долгосрочная ограниченная гибкость и риск разногласий между государственным и частным секторами Примечание. Данные таблицы сформированы на основании материалов [22, 23, 24]. Хорошо подготовленный проект, реализуемый в рамках гибридной модели ГЧП, может приносить прибыль местным органам власти. Механизм расчета эффективности проекта достаточно сложный и долгосрочный, а следовательно, его трудно подготовить и реализовать, поскольку требуются значительные усилия со стороны профессиональных кадров и время, затраченное на анализ и планирование всего проекта. Как следствие, проекты демонстрируют более высокую своевременность по сравнению с государственными инвестиционными проектами, не превышают запланированный бюджет и предлагают лучшее соотношение цены и качества благодаря более точному определению потребностей бенефициаров. Реализация пилотного проекта по созданию исправительного учреждения объединенного типа с применением механизмов ГЧП и гибридных проектов потребует модернизации и унификации имеющихся технологий в сфере обеспечения режима и развития производственного сектора. Рассматривая существующие проблемы и потенциальные выгоды от реализации проекта со смешанной формулой применительно к учреждениям УИС, в числе дискуссионных вопросов, которые могут возникнуть при практической реализации процедур ГЧП между органами ФСИН России и негосударственными хозяйствующими субъектами, следует отметить отсутствие четких нормативных установок относительно возможности трудоустройства осужденных к принудительным работам в центры трудовой адаптации при исправительных учреждениях. Данные проблемы могут возникнуть в рамках реализации пилотного проекта по созданию исправительного учреждения объединенного типа. На примере европейских стран можно проанализировать эффективность реализации ГЧП и гибридных проектов. Гибридные проекты в некоторых из этих стран финансируются за счет средств, имеющихся в рамках региональных программ, благодаря программам, реализуемым на национальном уровне. Так, в 12 программах с финансовой перспективой на 2007-2012 гг. было разработано 19 гибридных проектов (к 2021 г. по 16 из них уже были заключены контракты на совместное финансирование, и они являются наиболее перспективными с точки зрения выбора своего частного партнера). Остальные три проекта находятся на стадии разработки концепции и планирования. Основные 7 (из 16) проектов, по которым подписаны контракты на совместное финансирование, будут реализованы в 5 различных секторах, в том числе: управление в сфере обращения с отходами, не относящимися к твердым коммунальным отходам; развитие инноваций и цифровых технологий, топливно-энергетического комплекса, оборонно-промышленного сектора, спорта и отдыха [25]. Наибольшее количество проектов в европейских странах связано с внедрением ИТ-технологий [26]. Речь идет о создании сети широкополосного доступа в Интернет во многих регионах любой страны. В России одним из перспективных направлений привлечения внебюджетных инвестиций через механизмы ГЧП является расширение использования бизнес-сообществом открытых интерфейсов прикладного программирования (API) для совместного решения задач по развитию городов с помощью специальных сервисов. Типичным примером является проект «Умный город», который подразумевает подход к организации и управлению городскими процессами на основе использования ИТ-технологий и технологий искусственного интеллекта (ИИ). «Умный город» - это единая концепция мероприятий по внедрению цифровых технологий и инноваций при модернизации городской среды по нескольким направлениям: городское управление, «умное» ЖКХ, «умный» городской транспорт и др. [27]. На примере развития Кавказских Минеральных Вод (КМВ) можно говорить, что созданы проекты, относящиеся к муниципальной инфраструктуре, научной, спортивной и рекреационной инфраструктуре, включая строительство комплекса минеральных вод (бювет) с целью развития туристско-рекреационного, медицинского кластеров. Большинство формул проектов ГЧП могут применяться для реализации небольших инвестиционных проектов, однако из этого правила есть некоторые исключения. Гибридное финансирование увеличивает сложность проектов. Невозможно указать идеальную модель ГЧП, поддерживаемую фондами. Это связано с тем, что метод оптимального сотрудничества зависит от многих факторов, таких как область (предмет) партнерства, наличие финансирования цели, требования к статусу бенефициаров. Вышеупомянутые элементы оказывают непосредственное влияние на распределение инвестиционных задач и рисков между государственным и частным сектором. Реализуя гибридный проект, еще на стадии подготовки следует согласовать, кто из партнеров подаст заявку на финансирование и одновременно получит статус бенефициара. Хотя теоретически допустимо, чтобы и государственная организация, и частный партнер имели такой статус, заявка может быть подана стороной, которая будет соответствовать требованиям операционной программы, в рамках которой может быть предоставлена поддержка. Кроме того, существует множество способов реализации гибрида: от «полного» варианта, включающего в себя подготовку и реализацию инвестиционного проекта через частного инвестора, до смешанной модели, которая предполагает финансирование только части (этапа) проекта государственной организацией, к варианту оператора, то есть совместное управление инфраструктурой. Некоторые местные органы власти в КМВ решили использовать новаторский метод слияния капитала, и уже сейчас можно увидеть результат взаимовыгодной работы. Однако подобных контрактов было подписано мало. Для этого есть очень простые причины. Законодательный орган, который регулирует принципы ГЧП, содержит лишь общее указание на возможность реализации гибридных проектов, в то время как системы для реализации конкретных оперативных программ содержат краткие ссылки на этот вопрос. По этой же причине учреждения, управляющие программами, обычно имеют скорее теоретические предположения о возможном совместном финансировании ГЧП. На данный момент невозможно оценить для Российской Федерации значение применения гибридных моделей, но реализация проектов ГЧП зарекомендовала себя со всех сторон положительно. В каждом случае проект должен проходить углубленный экономический и юридический анализ, и выбор модели будет зависеть от множества факторов, связанных с этим вопросом. Можно предположить, что различные формулы ГЧП в Российской Федерации будут набирать популярность как методы, применяемые для удовлетворения социальных потребностей. Заключение Быстрый экономический рост стимулирует развитие инфраструктуры и сектора государственных услуг. Вместе с тем существующие бюджетные ограничения вынуждают местные органы власти искать альтернативные решения, позволяющие достичь своих целей. Чтобы добиться эффективного финансирования своего инфраструктурного развития, государственный сектор вынужден искать новые источники финансирования. ГЧП предполагает совместную реализацию проекта государственным и частным партнерами и является альтернативой финансированию общественных задач исключительно из средств государства и местных органов власти. ГЧП признано во всем мире как решение социально значимых вопросов со многими преимуществами. В настоящее время Российская Федерация может похвастаться некоторыми успешными проектами, реализованными по формуле ГЧП. В связи с этим ФСИН России при разработке и реализации пилотного проекта по созданию исправительного учреждения объединенного типа может рассматривать механизмы ГЧП возможным вариантом для скорейшего решения этого вопроса. В данном случае речь идет об объединении интеллектуального капитала и физических усилий, техники, технологии и опыта, с одной стороны, с существующими конкурентными преимуществами производственного сектора УИС, с другой стороны. Договоры ГЧП представляют собой глобальные контракты, то есть включают в себя финансирование всех или части работ, строительство или реконструкцию учреждения, его эксплуатацию и техническое обслуживание. Кроме того, держатель контракта может предоставлять услуги, которые способствуют выполнению государственным учреждением своей миссии публичной службы либо осуществлению деятельности, не связанной с выполнением публичной службы. Гибридные проекты ГЧП основаны на концепции финансирования планируемого инвестиционного проекта из государственных средств, средств частного партнера и некоммерческих фондов. Несомненно, гибридные проекты ГЧП имеют преимущество в том, что государственная организация привлекает значительный капитал для запуска инвестиционного проекта. Чтобы воспользоваться этой возможностью, проект должен соответствовать требованиям и ограничениям, связанным с привлечением средств. Несмотря на то, что зарубежная практика указывает на многие преимущества реализации гибридных проектов, передовой практики в этой области все еще недостаточно. Такая модель финансирования получит всеобщее признание, когда будут урегулированы проекты, которые еще не находятся в стадии разработки. Успешные примеры будут служить образцами и историями успеха для других. Эти усилия приведут к развитию недорогой инфраструктуры, которая будет способствовать региональному росту страны. Хотя до сих пор гибридные проекты ГЧП считаются очень рискованными, именно с их ускоренным развитием связывают перспективу решения финансовых проблем государства и стабилизации роста национальной экономики. При этом речь не идет об увеличении бюджетных расходов на инфраструктурные проекты. Достаточно сформировать институциональные условия, привлекательные для частных инвесторов, включая институциональных игроков, в части сокращения трансакционных издержек, повышения уверенности партнеров государства в стабильности получения долгосрочной отдачи от инвестиционных проектов [28].
