СТРАТЕГИЯ ВОССТАНОВЛЕНИЯ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПЕНИТЕНЦИАРНЫМ УЧРЕЖДЕНИЯМ КАК СОВРЕМЕННЫЙ ВЕКТОР РАЗВИТИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рубрики: ЧЕЛОВЕК: ПРЕСТУПЛЕНИЕ И НАКАЗАНИЕ
Авторы:
1.
НИИ ФСИН России
2.
Академия управления МВД России
Тип:
Статья
Страницы:
с 390
по 395
Статус:
Опубликован
Получено:
05.12.2018
Одобрено:
28.12.2018
Опубликовано:
28.12.2018
Классификаторы:
УДК 343.13
Язык материала:
русский
Ключевые слова:
уголовно-процессуальные компетенции, подследственность, уголовно-исполнительная система, специализированные подразделения дознания, кадры для работы по производству дознания
Аннотация (русский):
В статье рассматриваются проблемные вопросы уголовно-процессуальной компетенции Федеральной службы исполнения наказаний, уголовно-исполнительной системы, отдельных органов и должностных лиц через призму разрабатываемой Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года. Анализируется поэтапное закрепление уголовно-процессуальных полномочий за указанными в концепции субъектами и их последующей регламентации в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, других нормативных правовых актах. Представлен уровень проработки проблем уголовно-процессуальной компетенции этих субъектов научными и образовательными организациями Федеральной службы исполнения наказаний. Сформулированы адекватные стоящим перед уголовно-исполнительной системой задачам уголовно-процессуальные полномочия названных субъектов, распределены уголовно-процессуальные компетенции между ними.
В статье рассматриваются проблемные вопросы уголовно-процессуальной компетенции Федеральной службы исполнения наказаний, уголовно-исполнительной системы, отдельных органов и должностных лиц через призму разрабатываемой Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года. Анализируется поэтапное закрепление уголовно-процессуальных полномочий за указанными в концепции субъектами и их последующей регламентации в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, других нормативных правовых актах. Представлен уровень проработки проблем уголовно-процессуальной компетенции этих субъектов научными и образовательными организациями Федеральной службы исполнения наказаний. Сформулированы адекватные стоящим перед уголовно-исполнительной системой задачам уголовно-процессуальные полномочия названных субъектов, распределены уголовно-процессуальные компетенции между ними.
Ключевые слова:
уголовно-процессуальные компетенции, подследственность, уголовно-исполнительная система, специализированные подразделения дознания, кадры для работы по производству дознания
уголовно-процессуальные компетенции, подследственность, уголовно-исполнительная система, специализированные подразделения дознания, кадры для работы по производству дознания
Немногим более года прошло со времени проведения III Международного пенитен- циарного форума «Преступление, наказание, исправление», в рамках которого велись дискуссии, посвященные уголовно-процессуальным проблемам уголовно-исполнительной системы (УИС) Российской Федерации [1, c. 29-36]. Во время обсуждения проблем аудитория разделилась на сторонников и противни- ков наделения УИС указанными уголовно-процессуальными полномочиями, причем тех, кто полагает возможным и целесообразным наделение УИС процессуальными полно- мочиями, оказалось значительно больше. Важно внести принципиальное уточнение. В данном случае речь должна идти не о наделении, то есть предоставлении впервые, процессуальными полномочиями орга- нов и учреждений УИС, а, по сути, об их восстановлении, как минимум, в объеме тех, которыми система обладала до ввода в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ). В связи с этим необходимо отметить, что пенитенциар- ная система в дореформенном УПК РСФСР, действовавшем до 1 июля 2002 г., распола- гала, по нашему мнению, вполне достаточной для выполнения своих задач уголовно- процессуальной компетенцией. Так, согласно п. 4 ст. 117 этого кодекса полномочиями органов дознания были наделены начальники исправительно-трудовых учреждений, следственных изоляторов, лечебно-трудовых и воспитательно-трудовых профилакто- риев. Закон того времени представлял указанным субъектам уголовно-процессуальные полномочия органов дознания в полном объеме. Сегодня достаточно остро стоит за- дача по возвращению УИС утраченной ею компетенции, как минимум, в тех же рамках. Ведущие подразделения и службы, включая образовательные и научные орга- низации Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), приступили к разработке Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее - Концепция) на очередной период - до 2030 г. Напомним, что в настоящее время продолжается и будет продолжаться до 2020 г. действие распоря- жения Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р (ред. от 23 сентября 2015 г.), «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года». В ходе проводимой работы по подготовке новой Концепции анализируется реализованное, определяются пробельные места и вырабатываются стратегические направления развития УИС на предстоящий через 2 года новый десятилетний пери- од развития службы. Научная организация ФКУ НИИ ФСИН России, определяя реперные точки нового про- граммного документа, признала целесообразным постановку проблемы возвращения самой УИС и ее конкретным субъектам, включая должностных лиц, уголовно-процес- суальной компетенции и наделения указанных субъектов полномочиями на досудеб- ных стадиях уголовного судопроизводства, как минимум, в объеме, утраченном УИС с вводом в действие нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Необходимо отметить, что для научных специалистов данная проблема ненова и указанная проблематика в специальной литературе достаточно исследована [2; 3, c. 26-28; 4, c. 136-140; 5, c. 110-116; 6, c. 57-60]. Предложения ученых все это время требовали внимательной проработки, своего обобщения, анализа и индивидуализации по субъектам. Не вдаваясь в подробности и причины изменений, происшедших с уголовно-про- цессуальной компетенцией УИС в начале 2000-х гг., считаем, что научному сообществу следует крайне осмотрительно подойти к проработке и включению в разрабатываемую Концепцию предложений по формированию адекватной задачам ФСИН России правовой основы предлагаемых уголовно-процессуальных полномочий как самой УИС, так и отдельных субъектов системы. Концепция является программным и доктринальным документом, определяющим основные тренды предстоящего развития. Она должна, с одной стороны, быть свобод- на от излишней детализации, а с другой - четко определять векторные направления предстоящих перспективных изменений по развитию УИС. По сути, сложившееся правовое положение как самой уголовно-исполнительной си- стемы, так и ее отдельных должностных лиц в уголовном судопроизводстве Российской Федерации в настоящее время является размытым. Никаким единым законодательным актом, в том числе ведомственным, этот статус не регламентирован. Важно четко определить перечень самостоятельных субъектов уголовно-процессу- альных отношений в УИС, а также пределы их компетенции. В связи с этим не вызывает сомнений в том, что полномочиями органов дознания в полном объеме должны обладать начальники учреждений и органов УИС, а правами производства дознания - дознавате- ли. Не следует смешивать компетенции, содержащиеся в п. 7 ст. 5 УПК РФ. По смыслу закона дознавателем является должностное лицо органа дознания, как правомочное (штатный дознаватель), так и уполномоченное начальником органа дознания осущест- влять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (сотрудник, назначенный временно дознавателем, на пери- од выполнения определенного объема процессуальных или следственных действий). В специальной литературе нередко можно встретить безапелляционные предложе- ния о создании в системе ФСИН России специализированных подразделений дознания. Большинство авторов в этом видят некую панацею решения большинства существую- щих проблем [7, c. 204-209; 8, c. 41-45; 9, c. 167-174; 10, c. 106-110]. Относительно создания специализированных подразделений дознания в системе ФСИН России необходимо отметить, что принятие подобного решения, кажущегося идеальным выходом из многих вышеописанных проблем, представляется в настоящее время нецелесообразным и малоперспективным в плане поддержки в силу ряда объек- тивных причин. Так, уровень пенитенциарной преступности - более 1 тыс. преступле- ний в год и значительные бюджетные финансовые ассигнования без сомнения будут препятствовать в позитивном решении данной проблемы. По нашему глубокому убеждению, создание специализированных подразделений дознания в системе ФСИН России если и может рассматриваться по существу, то только в некой отдаленной перспективе, а в настоящее время работу по дознанию в системе учреждений и органов УИС способны выполнять назначаемые, согласно сложившейся практике, должностные лица из числа имеющихся в органах и учреждениях УИС наи- более подготовленных сотрудников. Иная проблема заключается в том, что централизованная подготовка специалистов по дознанию, в силу недостаточной востребованности практикой, в образовательных организациях ФСИН России ни в какой форме не проводится. Отсутствие в службе подготовленных сотрудников для деятельности по осущест- влению дознания в органах и учреждениях УИС порождает и другую проблемную си- туацию: лица, которым поручается проведение процессуальных мероприятий, как по- казывает изучение практики, от такой работы уклоняются либо перекладывают ее на сотрудников территориальных органов внутренних дел, следственного комитета или прокуратуры, довольствуясь вспомогательной ролью. В силу этого Концепция должна содержать предложение о том, чтобы в системе образовательных организаций ФСИН России была организована централизованная подготовка специалистов по осущест- влению уголовно-процессуальной деятельности. На наш взгляд, профиль деятельности по дознанию уместно ввести самостоятель- ными курсами в образовательных организациях ФСИН России как в качестве первона- чальной подготовки специалистов, так и в системах переподготовки и повышения ква- лификации сотрудников. При этом лиц, прошедших обучение по указанным программам, необходимо рекомендовать для привлечения к работе, связанной с приобретенными знаниями и навыками, то есть к деятельности по производству дознания. Еще один аспект, который обоснованно претендует на отражение в Концепции, это проблема статистического учета информации о результатах процессуальной деятель- ности в УИС. Показательно в связи с этим то, что ФСИН России как субъект, отнесен- ный к органам дознания, не учитывается ни в одной общефедеральной и даже ведом- ственной статистической форме отчетности. Это обстоятельство красноречивее иных очевидных фактов характеризует дистрофичную сущность УИС как органа дознания, а также все попытки некоторых специалистов изобразить картину в искаженном свете. Последовательность всей сложной и кропотливой работы по достижению стоящим перед УИС задачам, регламентации ее уголовно-процессуальных полномочий, фор- мирование концептуальных «трендов» - это только первый этап тернистого во всех отношениях пути. Это первый, может быть, не самый сложный, но очень важный шаг. Вслед за утверждением Концепции в программе по ее реализации в обязательном по- рядке должны найти отражение меры, направленные на корректировку УПК РФ, УИК РФ, формирование ведомственной нормативно-правовой базы реализации процессуальных функций конкретными субъектами. Постановка вопроса о специализации по дознанию должна предваряться проработ- кой и внесением законодательных инициатив в части формирования соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации отно- сительно статуса ФСИН России и УИС как органа дознания. В современных условиях с учетом положений ст. 16 Уголовно-исполнительного ко- декса Российской Федерации, определяющей исчерпывающий перечень учреждений и органов, исполняющих наказание, к числу самостоятельных субъектов уголовно- процессуальной деятельности могут быть отнесены: начальники колоний-поселений, воспитательных колоний, лечебных исправительных учреждений, исправительных ко- лоний различного режима, тюрем и следственных изоляторов. Уголовно-процессуальная деятельность субъектов разного уровня представляется в двух связанных между собой формах: непосредственном исполнении процессуальных функций по расследованию, производству отдельных следственных действий и дослед- ственных проверок, сопровождению осужденных или арестованных лиц для участия в следственных и процессуальных действиях и осуществлении не менее важных функ- ций процессуального контроля за организацией такой работы в нижестоящих звеньях. Необходимо четко разделить такие процессуальные полномочия между субъектами разного уровня управления. Данная работа видится поэтапной. В первую очередь необходимо определить уголовно-процессуальную компетенцию должностных лиц ФСИН России, уголовно- исполнительной системы как органов дознания, а также и самих ФСИН России и УИС. Далее следует конкретизировать индивидуальные компетенции субъектов, осущест- вляющих дознание. Известно, что в соответствии со ст. 5 УПК РФ органами дознания являются государственные органы и должностные лица, уполномоченные осуществлять дознание и другие процессуальные действия (п. 24), начальником органа дозна- ния - должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель (п. 17), а дознавателем - должностное лицо органа дознания, правомоч- ное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предваритель- ное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 7). В связи с этим необходима проработка и последующее внесение изме- нений в конкретные нормы УПК РФ по вопросам закрепления и реализации правового статуса должностных лиц УИС в досудебном производстве, где центральное место в качестве начальника органа дознания, безусловно, должно принадлежать начальнику учреждения и органа УИС. С учетом изменений процессуального статуса органов дознания в системе ФСИН России в обязательном порядке возникнет потребность в усилении ведомственного ре- гулирования уголовно-процессуальной деятельности учреждений и органов УИС, разра- ботке и вводе в действие нормативных правовых актов Минюста России и ФСИН России. Важно определить подследственность УИС как органа дознания, а также процессу- альные полномочия начальников учреждений и органов системы по рассмотрению дел уточненной подследственности. Наличие подследственности является отличительным признаком уголовно-процессуальной компетенции любого органа дознания, наделение индивидуальной подследственностью позволяет ограничивать пределы компетенции субъекта и решать многие стоящие перед ним задачи, применительно к УИС - обеспе- чивать охрану прав, свобод и законных интересов осужденных и иных лиц, находящих- ся в расположении ИУ. Кроме уголовных дел о преступлениях, так называемых базовых, указанных в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ, к подследственности УИС целесообразно отнести такие престу- пления, как действия, дезорганизующие работу ИУ, побеги, преступления небольшой и средней тяжести среди осужденных, побои, преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, и другие преступления, наиболее часто совершаемые в учреждениях УИС, по которым должно производиться дознание в полном объеме или сокращенной форме, а также в объеме неотложных следственных действий с последу- ющей передачей возбужденных уголовных дел профильному органу для проведения предварительного следствия. Соответственно и регламентация нормы о подследственности должна позволять должностным лицам, уполномоченным на производство дознания в учреждениях и органах УИС, оперативно реализовывать свои уголовно-процессуальные функции во всех перечисленных и иных случаях совершения в расположении учреждений и органов УИС преступлений небольшой и средней тяжести различных категорий независимо от их подследственности. Регламентация предметной и видовой подследственности УИС должна быть закреплена в ч. 3 ст. 151 УПК РФ. Конечная цель предполагаемой организационно-правовой работы - наделение УИС и ее отдельных субъектов соразмерными стоящим перед службой и ее органами зада- чам уголовно-процессуальной компетенцией и полномочиями, создание возможности использования уголовно-процессуальных средств в решении таких задач. Мы полагаем, что перечисленные поэтапные меры правового характера, дополнен- ные названными выше и иными усилиями организационной направленности, в случае их реализации способны привести статусное положение ФСИН России, ее органов и должностных лиц, реализующих уголовно-процессуальные функции на этапе досудеб- ного производства, в состояние адекватное тем общественным отношениям и практике, которые находятся в сфере деятельности УИС, предопределив тем самым вектор перспективного развития самой уголовно-исполнительной системы.
1. Гирько С. И., Ширванов А. А. Подследственность уголовно-исполнительной системы как органа дознания - проблема, которую необходимо решить в первоочередном порядке // III Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (к 20-летию вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации) : сб. тез. выступ. и докл. участников (г. Рязань, 21-23 нояб. 2017 г.) : в 8 т. Рязань, 2017. Т. 2. С. 29-36
2. Крымов А. А. Уголовно-процессуальная деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России : монография. М., 2017. 464 с
3. Кубасов А. В. Надзор за дознанием и иной процессуальной деятельностью в уголовно-исполнительной системе // Законность. 2015. № 7. С. 26-28
4. Никифоров Л. В. Понятие и значение контроля за соблюдением законности при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности учреждениями и органами ФСИН России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2012. № 2. Ч. 1. С. 136-140
5. Беляков А. В., Брыляков С. П. Дознание в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы России // Вестник Кузбасского института. 2016. № 2(27). С. 110-116
6. Митин Н. В. Рассмотрение и разрешение сообщений о преступлениях в учреждениях и органах ФСИН // Законность. 2013. № 6. С. 57-60
7. Фомин Ю. С. Проблемы расследования преступлений, совершенных в условиях исправительных учреждений, в современных условиях // Вестник Пермского университета. 2012. № 4(18). С. 204-209
8. Ложкин Ю. А. ФСИН России как орган дознания в реализации положений уголовно-процессуального законодательства // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2017. № 6. С. 41-45
9. Куницын С. Н. Должностные лица органов дознания ФСИН России // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. № 3. С. 167-174
10. Брыляков С. П. Уголовно-процессуальный статус сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в досудебном производстве // Вестник Кузбасского института. 2016. № 1(26). С. 106-110
